大数据时代的到来给政府管理变革带来了新的契机。2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,明确提出“推动政府数据开放共享”;2016年12月国务院通过了《“十三五”国家信息化规划》,提出要打破各种信息壁垒和“孤岛”,推动信息跨部门跨层级共享共用。如何推动政府部门数据共享,打破信息壁垒和“数据烟囱”,优化政府管理流程和提升协同治理能力成为当务之急。

政务大数据共享难题

在政务大数据共享的推进过程中,存在着“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”三个难题。

有些政府部门不愿意将本部门本系统的管理数据拿出来与其他部门共享。其原因主要有三:一是出于权力本位不愿共享。少数政府部门往往认为数据来源于本部门工作的积累,隐含着部门权力,就应属于“部门私有”,认为数据的共享意味着权力的流失或者旁落,因此从自身权力和利益出发,不愿意主动提供数据。二是缺乏法律约束和考核机制不愿共享。最为冠冕堂皇的理由是关于数据共享没有“法律的强制约束”或“上级明确指令和硬性要求”。三是政府部门由于自身惰性和“路径依赖”不愿共享。有些政府部门习惯于因循固有的工作模式,缺乏数据共享的动机。“不愿共享”实质上是部门保护主义,其行动策略通常是墨守成规、以静待动、跟风随行,采取“多一事不如少一事”的态度,或者“明修栈道、暗度陈仓”,不愿迈出共享的步子。“不愿共享”的表现形式主要有拖延共享、抵制共享或者只共享无关紧要的数据以应付、敷衍等。

有些政府部门基于风险的考虑而不敢将管理数据拿出来与其他部门共享。主要原因是担心共享后会带来负面影响和不利后果,要么害怕共享时暴露出本部门原有数据不真实、不精确而引发问责,要么认为“数据安全与保密比共享更重要”、采取封闭行为更妥当。个别政府部门拒绝共享最为冠冕堂皇的理由是《保密法》属于国家法律,而《中华人民共和国政府信息公开条例》只是行政法规,《促进大数据发展行动纲要》更只不过是国务院的红头文件而已。显然,对个别政府部门而言,“保密”比“公开”更重要,“封闭”比“共享”更安全。“不敢共享”,其实质是保守心理主宰下的“不作为”,其行动策略往往是“以守为攻”,或者埋头做鸵鸟,不去直面全新的时代背景及时代要求。“不敢共享”的表现形式主要有观望等待、畏葸不前、害怕创新突破等。

有些政府部门不能将管理数据及时拿出来与其他部门共享。究其原因,一是“信息壁垒”妨碍了共享,政府原有的信息管理系统主要建立在部门内部和系统内部,国家的金税、金关、金财、金审、金盾等信息工程以及其他各部门各系统的信息管理系统,客观上形成了“信息孤岛”和“数据烟囱”,信息在横向部门之间不能交互共享,人为地形成了难以横向跨越的“信息壁垒”。二是标准问题阻滞了共享,原先的政务信息系统建设中,由于缺乏标准体系的支撑,各部门采集的数据格式不统一、标准不一致,采取的处理技术、应用平台各异,数据库接口也不互通。因此,信息管理平台难以整合,导致数据导引、数据获取、交互交换中发生迟滞、偏差,信息资源的共享存在困难。三是体制问题拖延了共享,由于管理边界不清晰、责任区分不明确,对数据资源的归属、采集、开发等相关管理规则还不明确,数据的归集、整合、清洗、比对在短时间内难以完成,而且数据共享、维护所需要的经费支持来源不明确,也增加了部门间数据共享的难度。

政务大数据共享难题的破解路径

树立“数据公有”“共享增值”的新理念。一是必须树立政务数据“公有”的理念。在大数据时代,政务数据不再是部门的“专属品”,需要破除政务数据“部门私有”的旧观念,大力强调其“公共品”的属性。二是必须树立数据“共享增值”的理念。应当清醒地认识到,政府掌握着80%以上的数据资源,如若不加以充分利用,就会造成巨大的资源浪费。而通过数据共享,充分开发应用政务大数据,会产生新的价值,可以让“沉睡”的政府数据大大增值。

构建一体化、整合式的大数据交换共享平台。一些地方已经建立起区域性大数据交换的共享平台。在国家层面,我国即将建立起全国一体化的国家大数据中心,建设覆盖全国的国家大数据中心网络和政府数据开放平台,推进公共数据开放和基础数据资源跨部门、跨区域共享。

制定政务大数据标准规范和操作流程,破除数据共享技术上的壁垒。一是研究制定各类数据标准,建立信息资源共享的“标准基石”,并按照目录体系标准,对原来的标准不统一的信息资源进行标准化。二是规范政务大数据的处理流程。数据共享方面,对数据共享的类型、方式、内容、对象、条件等进行规范;数据归集方面,按照责任清、需求清、权限清、资源清、对象清的“五清”要求明确处理流程,梳理数据资源,进而形成可用的数据集;数据清洗比对方面,率先对“人口库”“法人库”和“地理信息库”三大信息资源库的清洗比对予以规范。通过制定标准规范和操作流程,政务大数据在采集、导引、整合、比对、交互等方面都将变得更为便捷,为数据共享扫除技术障碍。

完善政务大数据共享的相应法律制度。《上海市政务数据资源共享管理办法》,将数据资源分为“普遍共享”“按需共享”“不共享”三种类型,并对全市政务数据资源目录的集中存储和统一管理,政务数据资源目录体系建设,部门间数据资源共享流程的标准化、规范化和高效化等予以规范。在国家层面,应当在吸收借鉴贵州、上海等省市经验的基础上,研究制定大数据的相应法律制度,法律名称可称为《大数据促进法》,为政府大数据共享提供有力的法律支撑。

建立绩效考核与问责机制,督促政务大数据共享。政务大数据共享工作的推进要纳入政府绩效考核,问责“不作为”行为,形成倒逼机制,并以时间表约束下级各部门,督促数据共享。浙江省通过激励约束、检查督办等方式,推进《浙江省促进大数据发展实施计划》,要求到2017年底,初步形成全省统一、共建共享的政府数据基础设施平台,基本形成以大数据为支撑的智慧政府体系,基本建立政府数据共享交换体系和共享机制。贵州省还专门成立大数据发展管理局,专门负责具体指导、协调、调度、督办全省政务数据资源管理工作。绩效考核与问责机制的推行,将有效促进政务大数据共享的进程。

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